最高法院：公有房屋使用权可被强制执行还债
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编辑：儒者如墨
公有房屋使用权可被强制执行还债
阅读提示：最高人民法院于2013年12月17日答复如下：在建设部《城市公有房屋管理规定》于2001年被废止，且目前涉及公有房产使用权转让的问题没有全国性规定的情况下，执行法院在征得佳木斯市公用房产管理处同意后，参照本省地方法规（《黑龙江省城镇公有房产管理条例》）的相关规定执行该案所涉公有房产使用权，并无不当。
某投资咨询公司与某药材公司借款合同纠纷执行案—公有房屋使用权可被强制执行还债
文/谷峻杰，最高人民法院
《人民司法·案例》2014年第4期
【裁判要旨】公有房屋使用权能否被强制执行，用于偿还使用权人所欠债务，目前存在法律空白。本文通过对案情的分析，意在解决两个问题：一是满足一定条件后人民法院可以执行公有房屋使用权；二是在没有全国性法律法规的情况下，可以参照地方性法规执行公有房屋使用权。
【案号】答复：（2013）执他字第23号
【案情】
申请执行人：某投资咨询公司。
被执行人：某药材公司。
某投资咨询公司诉某药材公司借款合同纠纷一案，黑龙江省佳木斯市中级人民法院于2007年11月8日以（2007）佳民商初字第28号民事判决书，判令药材公司给付投资咨询公司贷款本金609万元及相应利息。判决生效后，因药材公司未按判决履行义务，投资咨询公司向佳木斯市中级人民法院申请强制执行。佳木斯市中级人民法院于2008年4月立案执行，但长期未能执结。黑龙江省高级人民法院根据投资咨询公司的申请，于2009年11月将此案指定黑龙江省林区中级人民法院继续执行，林区中级人民法院随后又将此案指定迎春林区基层法院执行。迎春林区基层法院确定此案执行标的额为1002万元（其中本金609万元，利息385万元，其他费用8万元）。
【执行】
迎春林区基层法院开始执行后查明，药材公司承租使用的位于佳木斯市西林路190号（面积1343.65平方米）和佳木斯市中山路87号（面积301.70平方米）的两处公产房使用权已被佳木斯市中级人民法院在审理本案时诉讼保全查封，除该财产外，无其他可供执行财产。迎春林区基层法院于2009年12月经林区中级人民法院委托评估机构对该两处公产房使用权进行评估，其评估价值为813万余元。
在迎春林区基层法院执行过程中，案外人佳木斯市公用房产管理处（以下简称公房管理处）向该院提出异议称，药材公司承租使用的两处公产房系其所有，要求解除查封。
迎春林区基层法院认为，药材公司具有该房产的使用权，佳木斯市中级人民法院已对该两处房产使用权进行诉讼保全查封，为保证延续药材公司对该房产的使用权，投资咨询公司曾于2007年9月与公房管理处签订房租担保合同并向公房管理处支付了房租担保金40万元，该款已充抵房租。
法院查封该两处房产使用权未侵害公房管理处的房产所有权，故其异议不能成立，迎春林区基层法院遂裁定驳回其异议请求。公房管理处向林区中级人民法院申请复议亦被驳回。
就该两处公用房产使用权的拍卖问题，迎春林区基层法院于2010年1月14日对公房管理处法定代表人杜某制作询问笔录，其明确表示该处对迎春林区基层法院查封拍卖两处公用房产使用权没有意见，并说明佳木斯市公用房产使用权都是长期的，租赁合同可以一年一签或几年一签，这可由双方自行约定，租金是谁租向谁收取。
迎春林区基层法院于2010年1月19日将上述公用房产使用权依法拍卖，买受人刘某以838万余元价格竞买。据迎春林区基层法院称，该拍卖款已作为执行款交付给某投资咨询公司。迎春林区基层法院于同年1月20日将拍卖确权裁定及协助执行通知书送达双方当事人及买受人刘某、协助执行人公房管理处。
同年3月17日，迎春林区基层法院再次询问杜某，其明确表示同意将两处公用房产使用权交付买受人刘某，并同意派员参加房产使用权交接事宜。2010年3月19日，迎春林区基层法院召集被执行人药材公司副经理林某、买受人刘某，在公房管理处人员和佳木斯市前进派出所人员的共同见证下，将佳木斯市中山路87号的房产使用权交付给买受人刘某使用。
2010年2月2日，公房管理处向佳木斯市向阳区人民法院提起诉讼，以其与药材公司之间形成的是不定期房屋租赁合同，公房管理处作为产权人有权随时解除合同为由，要求解除其与药材公司之间的房屋租赁合同。买受人刘某以第三人的身份参加诉讼，并提出争议房产使用权经迎春林区基层法院执行已确定给刘某，本次诉讼侵犯了她的合法权益。公房管理处如对执行有异议，不应该通过诉讼程序解决。
迎春林区基层法院就此案诉讼问题于2010年2月26日到佳木斯市向阳区人民法院协调，并将相关执行材料提供给佳木斯市向阳区人民法院。
同年3月3日，佳木斯市向阳区人民法院作出（2010）向民商初字第9号民事判决书认为，公房管理处与药材公司之间的房屋租赁合同为有效合同，到期后药材公司继续使用，公房管理处没有提出异议，原租赁合同继续有效，但租赁期限为不定期，公房管理处随时享有解除权。第三人刘某以本案争议房产属国家所有，公房管理处仅是本案争议房产的管理人，因此不具有租赁合同解除权的抗辩主张，不予采纳。佳木斯市向阳区人民法院判令解除公房管理处与药材公司之间的房屋租赁合同，药材公司将房屋返还公房管理处。3月22日，佳木斯市向阳区人民法院以诉讼保全为由将刘某从该处房产中迁出，并加贴封条。
刘某不服，以诉讼标的物与迎春林区基层法院执行的房产使用权同一，该诉讼是回避法院执行的违法诉讼，公房管理处与药材公司之间恶意串通，原审认定事实错误等为由，提起上诉。
2010年6月17日，佳木斯市中级人民法院作出（2010）佳民一终字第198号民事判决书认为，公房管理处基于租赁合同提起诉讼，原审法院受理并无不当。公房管理处与药材公司之间形成不定期租赁关系，依据合同法的相关规定，对不定期租赁，当事人可以随时解除合同。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，故驳回上诉，维持原判。
林区中级人民法院于8月3日将此案报送黑龙江省高级人民法院协调。黑龙江省高级人民法院派人到佳木斯市实地调查，了解到以下情况：
1.关于争议房产现状。2010年3月29日、2010年7月12日，佳木斯市国资委委托交易中心分别将两处房产进行交易，买受人为隋某和吕某，交易价格分别为440.47万元和586万元。据佳木斯市国资委称，拍卖款项存入国企改革专用账户，已经用于安置药材公司离退休职工及缴纳拖欠的社保费用。该两户房产均未办理过户手续，现一处房屋在出租营业（销售摄影器材），另一处办公楼部分闲置，其他部分出租营业。
2.关于公房管理处是否为独立法人问题。已提取该单位组织机构代码证，证实公房管理处为事业法人。
3.佳木斯市中级人民法院坚持原二审审判意见，认为佳木斯市向阳区人民法院及该院对公房管理处与药材公司之间房屋租赁合同的民事判决并无不当，迎春林区基层法院执行错误。
4.佳木斯市国资委表示，因药材公司属于国有改制企业，应适用佳国资发（2005）40号文件即《国有企业改制用国有直管非住宅用房安置职工的办法》。根据佳木斯市国企改革领导小组会议精神，佳木斯市国资委委托佳木斯市产权交易中心公开对公房管理处的两处房产挂牌出售。房款已全部存到佳木斯市国企改制资金专户，并按照文件规定用于药材公司职工安置。公房管理处与药材公司之间就房屋租赁合同的诉讼，其目的是阻止迎春林区基层法院执行。迎春林区基层法院执行没有法律依据，不应支持。从平息矛盾、维护社会稳定角度考虑，佳木斯市国资委可出资70万元对投资咨询公司进行补偿，但条件是迎春林区基层法院将拍卖款返还刘某，投资咨询公司对本案不再申请执行。
刘某明确表示，其正常竞买法院拍卖的公用房产使用权，因该房产被抢占致使其损失巨大，要求法院尽快将该房产交付使用。否则，要求马上将拍卖款退还并赔偿损失。
黑龙江省高级人民法院执行局审查认为，迎春林区基层法院的执行行为并无不当。佳木斯市向阳区人民法院及佳木斯市中级人民法院的判决是否存在错误等问题依法应由审判监督部门审查。
黑龙江省高级人民法院经研究，就本案公产房使用权是否允许评估拍卖向最高人民法院请示。
最高人民法院于2013年12月17日答复如下：在建设部《城市公有房屋管理规定》于2001年被废止，且目前涉及公有房产使用权转让的问题没有全国性规定的情况下，执行法院在征得佳木斯市公用房产管理处同意后，参照本省地方法规（《黑龙江省城镇公有房产管理条例》）的相关规定执行该案所涉公有房产使用权，并无不当。
【评析】
目前，我国公有房屋使用权（本文分析不包括廉租房使用权问题）的法律性质并不明确，理论界比较有代表性的看法有：债权说、居住权说、自物权说和用益物权说。这些学说各有一定的合理性，但也难以完全对应公有房屋使用权问题。
理论界比较倾向于公有房屋使用权属于用益物权，认为公有房屋使用权由于具备使用权人对公有住房的实际控制权、支配权，所有人的权利被虚化、弱化；使用权人交纳的租金并非公有房屋所有权经济效益的体现，不能与房屋租金和土地的绝对地租及级差地租相称，使用权相对独立于国家所有权；使用权没有期限限制并可以继承、转让；所有权人行使所有权受到使用权人的限制，特别是单位分配给职工的公有房屋使用权，更是凝结着职工的劳动补偿价值，因此，称其为新型用益物权更能概括公有房屋使用权的法律性质。
公有房屋使用权虽然有租金存在，但是绝对不同于私人所有权基础上的租赁权，这主要体现在租赁主体、租金标准、租赁期限和租赁主体之间租赁关系的发生等方面均明显不同于一般房屋租赁。而且，产权单位对于承租公有房屋并无完整的处分权，他的处分权受到承租人使用权的限制，在承租人没有法定的违规行为的情况下，不但不能收回出租的房屋，相反，承租人满足一定条件后还可以继承、转让公有房屋使用权。此外，公有房屋使用权具有客观存在的交易价值：一是通过市场租金与公房租金间的差额收益；二是通过房改收益，这实际上是一种房改政策利益；三是通过拆迁补偿和安置收益。这些收益都是由公有房屋使用权带来的。
从相关法规情况看，建设部早期曾经出台过《城市公有房屋管理规定》，其中禁止自由转租和买卖公有房屋使用权，但是，该规章早已被废止。经咨询住建部相关负责人，其表示该规章被废止后该部没有出台后续的管理规定，目前也没有相关的倾向性指导意见。
从各地情况看，一些地方性法规已经允许公有房屋使用权的转让行为。
2002年12月15日，北京市国土资源和房屋管理局作出的《关于开展直管公房使用权交易试点工作的通知》明确指出了公有住房使用权可以作为独立财产进行转让，并要求“直管公房经营管理单位应在规定的时限内办结各种手续，不得以任何理由予以拒绝”。
辽宁省沈阳市《关于进一步深化住房制度改革的通知》也指出：“允许公有住房使用权有偿转让。”
此外，上海等其他地方也有类似规定。可见公有房屋使用权已进入市场，并已逐步被地方性法规所认可。
因此，在没有全国性法律法规明确规定的情况下，执行法院可以结合个案自身情况，参照地方性法规予以处理。在不损害公有房屋产权人权利（租金、管理权等）并保证被执行人基本生活条件的情况下，原则上可以执行公有房屋使用权，可以通过评估拍卖实现债权。
就本案而言，《黑龙江省城镇公有房产管理条例（修正）》第十四条规定：“公有房产使用权经产权单位同意可以转让、转租。转让、转租前应当按房产主管部门的有关规定办理手续。擅自转让、转租的，产权单位有权收回房屋。原租赁关系自动终止。已经转让、转租的，应按前款规定办理。”
根据以上规定可以看出，本案执行法院拍卖药材公司的公有房屋使用权，经过公房管理处法定代表人的认可，且不违反黑龙江省地方性法规的规定，因此，依法执行药材公司的公有房屋使用权本身并无不当。
另外，本案中佳木斯市政府部门将诉争房产处置之后，将所得款项用于安置药材公司的职工，事实上等于承认了该公有房屋的变现价值确实属于药材公司。依此推论，执行法院依法执行药材公司的财产用于偿还药材公司自身债务，当然是合情合理合法的行为。
基于以上分析，在没有全国性法律法规明确规定的情况下，执行法院可以参照黑龙江省的地方性法规予以处理。《黑龙江省城镇公有房产管理条例（修正）》第十五条明确规定：“公有房产使用权转让、转租人应当向产权单位交纳一定数额的转让、转租收益，具体办法由各市人民政府制定。”
由此可见，本案中，药材公司公有房屋使用权的变现价款，应当按照佳木斯市政府的相关规定，分成两部分处理：
一部分属于产权单位即公房管理处的转让收益，处分权在佳木斯市政府部门，可以由政府部门决定用于职工安置；
另一部分在性质上是政府当年赋予国有企业经营的资产，属于药材公司作为企业法人的转让收益，可以由执行法院执行用于偿还药材公司的债务。
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